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全面创新改革试验百佳案例之九十四——由“管资产”转向“管资本”搭建国有资本投资运营新格局
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 在全面创新改革试验中,沈阳市强化国企国资改革顶层设计,对国有资本投资运营公司进行授权,明确产权管理、资本运营等权限,搭建国有资本投资运营新格局,推进由“管资产”向“管资本”转变,在提高国有资本配置和运营效率,推进国有资本管理专业化、市场化方面取得了阶段性成效。

一、国有资本配置与运营效率低是造成国有资产保值增值难题的“症结”

一直以来,国家高度重视国企国资改革。党的十八届三中全会明确指出:“要完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司。”这一从顶层设计上对国有资产管理体制进行的制度安排,强调了国资监管由实物形态的国有资产转向价值形态的国有资本,突出了管资本的重要性。

沈阳市作为东北老工业基地重要城市、国企重镇,在不断改革过程中取得了一定成果,但大都是零碎性、浅表性和短期性的。很长一段时间内,沈阳市对国有资产管理更侧重于存量资产的监管,注重于廉政风险防范和安全监管,经常因过度管控,特别是因委托代理层级过多,政令的下达、执行受阻,信息反馈迟钝,导致重大事项决策效率低下,国有资本配置与运营效率不高。同时,国有资产监管职能和国有资产出资人代表的双重职能定位以及国企高管的行政任命,使出资人的职责和权益难以落实到位,造成国资监管在事实上缺位,频遇国有资本提质增效难题。沈阳市以完善国有资产管理体制为突破口,在国资监管上下工夫,探索推进国企国资改革的新思路、新途径、新方法。

二、“3+1+N”国资运营体系是推进“管资产”向“管资本”转变的重要途径

20164月,沈阳市出台了《关于进一步深化国资国企改革的实施意见》,本着“放活、管好、优化、放大”国有资本的原则,着力搭建“3+1+N”格局的国资运营新体系。

一是组建3家国有资本投资运营公司。由沈阳市国资委作为出资人,创建了金控集团、城投集团和产投集团3家国有独资公司。主要是依据授权在所属领域内开展股权运营,行使股权管理权利,不从事具体的产品经营,在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本。其中,金控集团是政府“管资本”的重要抓手,旨在通过资本运营和投资拓展,逐步健全现代金融体系。城投集团通过整合全市城建系统国有企业资源,运用多元化融资方式、市场化运作模式,以项目为载体,打造自身造血机能,提升城市建设多渠道投融资能力,全面提高城市基础设施和公共服务设施的建设和管理服务水平。产投集团是通过增资扩股方式改组设立,致力成为沈阳市的“产业投资中心、资产管理中心、资本运营中心和产业融资中心”及沈阳优势产业与战略性新兴产业的孵化器。

二是组建1家资产管理公司。由沈阳市国资委作为出资人,组建国有独资公司——盛京资产管理集团,旨在通过债转股、资产重组、投资并购等市场化资本运营,帮助国有企业降杠杆、调整布局、产业升级,实现国有资产保值增值,从而推进国有企业改革,对困难国有企业实施救助。公司经营范围涵盖国有资产管理、实业投资、股权投资、投资信息咨询、企业管理等。

三是组建N个国有资本产业投资平台。通过国有独资或者引入社会资本合资的方式对关乎国计民生的领域进行投资。当前组建了5个产业集团:沈阳航空产业集团,重点是按照市场导向、产融结合的原则,立足整合全市航空产业优势资源,全面参与航空产业国际化分工,全面推进混合所有制改革,努力实现资本与产业有效对接,构建产业牵引和资本驱动的双引擎模式,实现航空产业链、技术链和资金链的无缝融合;沈阳旅游集团,重点是围绕“文化”和“休闲”两大主题,全面升级棋盘山、秀湖等六大核心资源,进一步夯实景区、酒店等七大业务板块,逐步实现旅游资源资产化、资产资本化、资本证券化;沈阳体育产业集团,重点是以打造“永久赛场、永久赛事”为根本,以服务社会体育文化生活为担当,通过整合体育场馆、场地等优质资源,引进、打造优质IP赛事,通过与互联网、金融、旅游等相关产业的有机融合,构建体育事业全链条产业;沈阳养老产业集团,重点是打造全市国有养老产业投资运营平台。投资方面通过整合国有优质养老资源,吸引社会资本、金融资本,代表政府投资参股全市大型社会化养老项目,运营方面通过市场化方式管理运营政府投资形成的国有股权,并自主开展居家养老、医养机构建设及其他养老关联业务;沈阳会展产业集团,重点是协调、承接、主办、承办政府主导类展会,开展互联网+会展相关业务,通过各类推介活动,宣传沈阳市会展环境、会展资源,积极开展对外招展、引会业务。同时,利用专业技能储备,对沈阳市会展业及相关上、下游产业从业人员开展业务培训,提升沈阳市会展人才整体水平。

三、国资运营新体系提升了国有资本配置与运营效率

沈阳市国有资产运营新体系基本搭建完成,逐渐明晰了出资人职责,理顺了国资管控边界。目前,国有资本投资运营公司和资产管理公司已投入运营,并取得阶段性成果。金控集团正在积极做实资产,全力做好信用评级各项工作,择机划转相关6家有限公司及4家产业基金和盛京银行部分股权,并与招商局集团深入对接研究设立基金组建方案,积极筹措资金加快基金设立步伐。城投集团形成了基础设施PPP项目基金组建方案,着手研究综保区、快速路系统等项目筹资方案。16家拟划转至城投集团的单位中已有7家完成划转工作。产投集团正在积极推进资产股权划转,加大创新型项目资源搜集力度,初步建立起战略性新兴产业项目资源库。盛京资产管理公司已完成工商注册,中兴集团等相关4家公司股权已全部完成划转,初步与中国建设银行商定设立100亿元国企改革基金。体育、会展、养老等产业集团改组也已初现雏形,旅游、航空等产业集团已完成组建,开始运营。

20178月11日,《人民日报》以《布局迈开改革步》为题,对沈阳市国企改革整体布局作了报道,相关经验被东北新闻网、安徽省人民政府网、新浪网和大众网等主流媒体广泛转载报道。